官僚主义
官僚主义的内涵
人们经常谈论官僚主义,但是许多人涉及官僚主义,往往只是把它看作一种追求权势地位,脱离实际,脱离群众的思想和工作作风。很少有人从体制的角度来看待它。实际上,官僚主义有两个方面的内涵,一是技术性的官僚主义( 或叫作风上的官僚主义、主体官僚主义) ,再就是体制性的官僚主义(客体官僚主义) 。体制性的官僚主义,比之作风上的官僚主义更能体现官僚主义的实质。
在我国,比较系统地研究官僚政治和官僚主义,并且颇具权威性的著作是王亚南先生所著《中国官僚政治研究》一书。在该书中,他把官僚政治分作两个方面,即技术性的官僚政治和体制性的官僚政治。所谓技术性的官僚政治,主要是就政治作风、工作方法而言的。“比如说,讲形式,打官腔,遇事但求形式上能交代,一味被动地、刻板地应付,一味把责任向上或向下推诿……诸如此类,都是所谓官僚主义的作风。”“这种技术性的官僚作风不但可能在一切设官而治的社会存在”,“在政府机关存在”而且“在一切大规模的机构,如教会、公司、乃至学校中存在”。所谓体制性官僚主义,主要是就政治机构,政治制度而言的。从社会的意义上来理解官僚政治,就是说,在此种政治下,“政府权力全把握于官僚手中,官僚有权侵夺普通公民的自由。官僚把政府措施看为自己图谋利益的勾当”。这种体制性的官僚政治,并非任何历史时代,任何社会形态都存在的。王亚南先生认为,这两个方面的官僚政治,人们都应当研究,但首先和着重研究的,应当是作为一种社会体制的官僚政治。要研究官僚政治,必须首先和着重研究官僚政治赖以存在和发展的社会条件,并据以研究克服它的根本途径和措施。这是因为:“一旦官僚政治在社会方面有了存在依据,它在技术上的官僚作风,就会更加厉害;反之,如果官僚不可能把政府权力全部掌握在自己手中,并按照自己的利益而摆布,则属于事务的技术的官场流弊,自然是可能逐渐设法纠正的。”官僚政治是官僚主义发展最成熟的形态。因此,我们可以把官僚政治的上述两种形式,理解为官僚主义的内涵,即体制性官僚主义和技术性官僚主义。
官僚主义探源
谈到官僚主义的起源,理论界说法不一。其中较有代表性的观点:一种观点认为官僚主义是人类的“政治原罪”,是人的占有欲和权威欲这种恶对政府状态的善的寄生,是人的本性的产物。因而它只会改变运动形态,而不会被消灭,是人类“永恒的主题。”这是所谓的“人性论”。另一种观点认为官僚主义产生的前提和基础是官民对立,只有在国家和官吏产生以后,才会产生官僚主义,因而说它是阶级对立的产物。这是所谓的“阶级论”。我认为,从探讨官僚主义起源的角度来看,这两种解释都未免有失偏颇。之所以这样说,是因为无论哪一种观点,都只是就官僚主义内涵中的一个方面来阐述它的起源。而忽视了另一方面。既然官僚主义分技术性官僚主义与体制性官僚主义,那么我们考察它的起源就不能不从这两个方面分别考察。
先说技术性官僚主义。技术性官僚主义有人也叫它主体官僚主义,就是说这种官僚主义通常都是由于主体人的原因而造成的。这个原因一般具有两种情况:一种是无意识的、不自觉的。如处于组织领导地位的人员,由于思想认识水平、科学技术水平等方面的局限造成的决策错误和瞎指挥现象;另一种是有意识的、人为的。如处于组织领导地位的人故意讲形式、打官腔、仗势欺人、以权谋私、玩忽职守、推诿责任等。
从管理学的角度看,任何社会中任何“官吏”的出现,都与社会的管理职能的需要相联系。虽然不同社会中管理内容不同,管理人员的产生与管理组织结构也不同,但是从事管理的人员都难免发生各种指挥和决策错误(有意的或无意的) 。这就是技术性官僚主义的真正源头。
在原始社会,为了与恶劣的自然环境与凶猛野兽作斗争,为了获取足够的食物以维持生存,人们认识到群体组织的必要性,于是往往结成集体,统一行动,围歼猎物,共同分享。这种组织一开始很有可能是极不稳定的、临时性的。但是,随着集体活动的频繁,日积月累,由于人们的经验、智慧、体力等方面的差异,一些才能突出的人开始在这种活动中经常地处于指挥、管理的位置,从事管理的职能,行使指挥的权力。这些人囿于认识水平和科学技术水平的局限,必然不可避免地作出许多脱离实际的错误决策,出现瞎指挥现象,这是无意识的技术性官僚主义的萌芽。由于这个时期的社会完全是一种原始的大同社会,这些有管理、指挥权的人基本上无私利可言,他们同大伙一样参加劳动,因而不可能有“以权谋私”的有意识的官僚主义。
随着人类自身的不断繁衍和发展,形成了家庭、氏族、部落等比较稳定的社会组织。随着生产的发展,又出现了行业分工和生产劳动的内部分工。同时也出现了与生产劳动无直接联系的、维系氏族部落统一、组织社会生活所必需的社会管理职能以及与此相应的专门的管理阶层,如酋长、族长、长老等等。这个阶层对社会的影响随着社会关系的复杂化,特别是随着部落战争的频繁而越来越大,逐渐变成一个凌驾于社会之上的特殊阶层。当生产发展到社会上出现剩余产品时,这些人中的部分人为了满足个人的私欲,便开始利用其特殊职位来谋取私利。在生产决策和战争决策中,也有可能优先考虑个人的利益,甚至不惜牺牲氏族和部落利益。这便是有意识的技术性官僚主义。这个时候的技术性官僚主义已基本达到了它的成熟形态。
再看体制性官僚主义。标志体制性官僚主义形成的,应是官僚政治统治的确立。因此,探寻体制性官僚主义的起源,只须考究官僚政治的渊源就行了。
“一个私有财产制不存在的社会,一般生产大众皆有发言权的社会,任何一种当作社会体制看的官僚政治形态是决计无法生根的。”由此可见,体制性官僚主义的产生是与私有制分不开的。但这并不完全等于说官僚政治与私有制共存亡,一有私有制就有了官僚政治,私有制一结束,官僚政治也随之消失。王亚南先生认为:“当作一个社会体制看的典型的官僚政治,却只允许在社会的某一历史阶段存在”。“就政治史上说,那是由封建贵族政治转向资产者的民主政治的过渡阶段”。“官僚政治是当作专制政体的一种配合物或补充物而产生的。专制政体不存在,当作一种社会体制看的官僚政治也无法存在。”拿欧洲最初出现的奴隶制国家来看,比如希腊的两个城邦国家雅典和罗马。雅典是由多个部落选出一定数量议员组成“协议会”来行使统治,这种统治服从于每一个公民都有出席权与投票权的民会的决议。提任官职的权利扩充到一切公民。
罗马从它一开始建国到以后扩大领土的千余年的岁月中,几乎一半是受共和国政府统治,共和国的官吏任期最多一年,且不得连任。因此,即使到了最后的帝政时代,也未形成官僚政治。至于中世纪的封建王国,是由僧侣、贵族行使统治的。在统治形式上,由最高的教皇、皇帝、国王(或君主) 到公爵、主教、僧院长,子爵、男爵和小领主,以至到最下层的骑士或侍从,构成一个金字塔形的层序。其中的每一个单位都各自为政,其属地或地产不受国王管辖,大小的贵族或僧侣分别担任治理的工作。这种情形下,也不存在一个特殊的官僚阶层。
可是,到了中世纪末,情况就大不相同了。由于在封建的基地上成长起了民族国家,特别是由于在反对诸候的斗争中获胜的国王把以前分属于贵族、僧侣的各种权益都集于自己一手,而在行使这些权力时,他自己又不能样样事都干。于是不得不委托一部分人代他行事。这些被委以一定权力的人( 官僚或官吏) 就开始不对人民或国家负责,而只对国王负责。“国王的语言变为他们的法律,国王的好恶决定了他们的命运,结果,他们只要把对国王的关系弄好了,或者就下级官吏而论,只要把他们对上级官吏的关系弄好了,他们就可以为所欲为地不顾国家人民的利益,而一味地图谋私利了”。可见,这时的行政权力把握在大大小小的各级官僚手中,必然地相伴产生官僚政治。“官僚政治是专制政治的副产物和补充物。”至于说“专制政体下的官僚”,那是由封建贵族转化而来的,是贵族的“转形物”。但这些官僚不同于以往的贵族,他们是官僚政治的载体。
中国的情况,大抵相同于欧洲。王亚南先生认为:“中国的专制官僚政体是随中国的封建的地主经济的产生而出现的。”而“中国二千余年的地主经济制度,是由秦国立下基础的,所以专制官僚政治局面也由秦国开其绪端。”因此,只要搞清两个问题,就可搞清中国官僚政治的起源。这两个问题是:第一,秦国是怎样建立其地主经济制度的?第二,地主经济为什么能产生官僚政治,被它所取代的领主经济却不能?这两个问题当中当然应包括“地主经济是一种什么样的经济制度”这一问题。
众所周知,中国的封建社会发端于西周。西周建立后,周王实行“分封制”,即把他统治下的领土与领民除自己直接支配外,其余的分归其子弟或功臣;其子弟或功臣又按照阶位,把他从周王那里得来的领土与领民,除自己直接支配外,再分给下属。这些拥有领地与领民的子弟或功臣称为“诸候”,他们有权征税,有权对领民实行赏罚,而且依据对土地的占有,寄生于农奴的劳动生产剩余上。但是这些诸候又都绝对服从于周王,属周王臣子。所谓“溥天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣。”这是一种典型的分田制禄的领主经济。在这种经济制度下,田地不许买卖,农奴不得转业,不许迁移。可是,到了后来,特别是战国时期,由于牛耕和铁器被广泛应用,生产力的提高,这种世卿、世禄、世业的固定化的领主经济遭到冲击。( 秦灭六国以后,实现了政治上的统一,这种政治上的统一需要相应的统一的经济制度,以前的诸侯”分封割据”的领主经济是再也要它不得了。) 公元前356 年,秦用商鞅实行变法,彻底推翻了这种经济制度。史载“秦则用商鞅之法,改帝王之制。
废井田,开阡陌,任其所耕,不限多寡。”凡有功者可获得爵位与土地;凡努力耕作都亦可获得私有土地或更多土地;土地收入以赋税形式归于上。商鞅变法摧毁了领主经济的秩序,同时也奠定了地主经济的根基。
这种地主经济与领主经济的区别是:在领主经济制度下,诸侯有权对其领内可以榨取的农奴剩余劳动自己作出处理,而在地主经济制度下,那些形式上较自由的农奴或农民的剩余劳动主要以赋税形式上交帝王,帝王再以俸给的形式赏赐给诸子功臣。可见,在对土地的控制上,在地主经济制度下,帝王有直接权。
第二个问题:为什么地主经济导致官僚政治,而领主经济却不能?我们知道,在地主经济制度下,因为社会的统治阶层(也就是官吏) 必然是土地的所有者,租税的收领者,而农民或生产者,必然受其支配、剥削。秦始皇吞灭六国,统一宇内之后,推行了许多革古创新之举。其中在政治上最根本的要数:自封皇帝;其命为制,令为诏;天下皆为郡县,子弟无尺土之封;相国、丞相、太尉、御史大夫??郡守、郡尉,县令皆为秦官等几项。因为有了这些根本的决定,取消了原来的领主经济,以前的任何诸侯贵族就没有了“食土子民”的权力,经济政治大权集于皇帝一身,他有无上的富贵、尊严,“朕即国家”,任何事情都是皇帝一人说了算。而分受其治的大小官僚(一般都是由原先的贵族转化而来) ,就得仰承其鼻息,“用命受上赏,不用命受显戮”。这就说明专制的官僚政治必须建立在地主经济封建制基础之上。
而在“分地而食”、“封土而治”的条件下,大大小小的贵族诸侯是在那里自己为自己行使统治。在名义上,尽管小贵族对大贵族,大贵族对帝王维持着一定的依属关系,但实质上,他们是所在属地的绝对支配者。(这就不同于在地主经济下的充当了官吏的贵族,后者已不是以贵族的身份行使治理,而是以皇帝的仆役的资格为皇帝效忠。) 每一个领地都是一个自给自足的单位。这种状况虽然与当时的不发达的自然经济状态相联系,但是每一个自给单位,都不免带有离心的独立的倾向,这种状况,当然无法形成统一的专制的官僚政治。
社会主义条件下官僚主义的特征
应该说,社会主义制度的建立,从根本上铲除了体制性官僚主义存在的政治和经济基础。但官僚主义现象并未就此绝迹。邓小平同志在一次干部会议上指出:“现在到处可以看到,我们的官僚主义、官僚机构、官僚制度的害处极大。”在《党和国家领导制度的改革》一文中又指出:“当然,官僚主义还有思想作风问题的一面,但是制度问题不解决,思想作风问题也解决不了。所以我们过去虽也多次反过官僚主义,但是成效甚微。”这就是说,在我国,体制性的官僚主义也还仍然存在着。之所以存在大概主要有两方面的原因。
从历史的角度来看,我们的社会主义制度脱胎于二千余年封建制度。封建的官僚政治和专制主义渗透到社会生活的各个方面。不可能在短时期内彻底予以革除。我们的国家机关和干部不可能不受这种遗毒的影响。从现实的原因来看,由于我们的社会主义建设是在前无古人的条件下进行的,既无现成的模式,也没有多少成功的经验可供借鉴。因此,在党和国家的某些具体制度上存在一些不完善不合理的地方。如管理体制上的高度集权化,干部任命选拔上的不合理等等,这都是社会主义条件下体制性官僚主义附着的媒体。但是归根结蒂,社会主义条件下的体制性的官僚主义不是社会主义根本制度所固有的,它为社会主义的根本制度所不容,有着自己的特征。“我们现在的官僚主义现象,除了同历史上的官僚主义有共同点以外,还有自己的特点。”这些特点表现在如下两方面:(一)本质上的特征。
与剥削阶级国家的官僚主义比较起来,社会主义条件下的官僚主义与之有本质的不同。
首先是在国家政权生活中不占主导地位。作为旧制度必然产物的官僚政治,它本身就是旧的国家制度的本质表现。一切旧官僚,都是剥削阶级的忠实代表。因此,私有制下的官僚主义在其国家政权中必然占主导地位。与此相反,社会主义国家是工人阶级领导的,劳动人民当家作主的国家,它对人民实行民主,对敌人实行专政。因此,社会主义条件下的官僚主义,并非社会主义制度所固有,在社会主义国家政权中不占主导地位。诚如少奇同志所说“我们的国家同那些少数人压迫绝大多数人的剥削阶级的国家相反,我们的制度是反对官僚主义而不是保护官僚主义。”其次它不是社会主义制度的必然产物。私有制下的官僚主义,是生产资料私有制的必然产物。而社会主义条件下的官僚主义,主要是旧社会遗留因素造成的,同时也与社会主义社会某些具体制度不合理有关,因而说它不是社会主义制度的必然产物。
再次,社会主义条件下的官僚主义同劳动人民之间的矛盾性质不同于剥削阶级社会。私有制下的官僚主义同劳动人民的矛盾,是对抗性的矛盾,完全是一种官民阶级对立。因而解决这种矛盾也只能通过人民群众的革命手段来实现,彻底打碎旧的官僚国家机器。社会主义条件下的官僚主义同劳动人民的矛盾,除了极少数严重违法乱纪者外,大多数属于人民内部矛盾,是非对抗性的。解决的途径也只能是通过在社会主义制度本身基础上的调节和改革逐渐加以克服。
(二)表现形式上的特征
第一,颠倒主仆,脱离群众。这是体制性官僚主义与技术性官僚主义共有的特征,也是官僚主义首要的、最本质的特征。
马克思和思格斯都曾揭示和剖析过剥削制度下官僚主义的本质特征。他们认为,剥削阶级国家的本质特征,即旧的官僚制和官僚主义的本质特征是脱离人民、压迫人民。1891年,恩格斯在为马克思的《法兰西内战》一书写的序言中指出,以往国家的特征,是社会起初为保护自己的共同利益而建立起来的特殊机关(既后来的国家政权机关),“为了追求自己特殊的利益,从社会的公仆变成了社会的主人。”恩格斯还说过,这种国家机关由社会公仆变成社会主人的现象,在一切剥削阶级国家中都是不可避免的。列宁在《国家与革命》一书中也指出:官僚主义的实质,就是脱离群众,站在群众之上,享有特权。社会主义的国家政权,本质上是工人阶级和劳动人民的政治权,但是,由于无产阶级国家“最多也不过是无产阶级在争取阶级统治的斗争胜利后所继承下来的一个祸害。”国家机关及其工作人员,仍然存在着脱离社会,脱离群众的可能性。特别是过去长期形成的党政不分,以党代政,权力过分集中的政治体制,往往导致党组织,政权组织不能有效地为基层人民群众服务,产生脱离实际,脱离群众的官僚主义。
第二,滥用权力,图谋私利。作为一种社会体制的官僚主义,它的另一个显著特征,是无限夸大权力和权威的作用,并且往往利用这种权力来谋取私利。马克思曾说,封建国家“只是作为由从属关系和盲目服从联系起来的各派官僚势力而存在”,正因为如此,对于官僚机构来说,“权威是它的知识原则,而崇拜权威则是它思想方式。”马克思还说,“就单个的官僚来说,国家的目的变成了他个人的目的,变成了他升官发财,飞黄腾达的手段。”王亚南先生曾经这样揭示中国旧的官僚政治的特征:“官僚政治是一种特权政治。在特权政治下的政治权力,不是被运用来表达人民的意志,图谋人民的利益,反而是在‘国家的’或‘国民的’名义下被运用来管制人民,奴役人民,以达到权势者自私自利的目的。”在我们社会主义国家里,那种党政不分,以党代政,权力过分集中的体制本身就是政治权力配置和使用不合理的表现。在那种体制下的党政领导成员,如果缺乏正确的思想指导,往往就会以“权威”自居“,一朝权在手,便把命来行”。更有甚者,把人民赋予的权力看作自己谋取私利的“特权”,假公济私,结党营私,违法乱纪。
第三,脱离实际,形式主义。马克思指出,就官僚机构的实质而言,是“作为形式主义的国家”。“官僚机构认为它自己是国家的最终目的。既然官僚机构把自己的‘形式的’目的变成了自己的内容,所以它就处处同‘实在的’目的相冲突。因此,它不得不把形式的东西充作内容,而把内容充作形式的东西。国家的任务成了例行公事,或者例行公事成了国家的任务”。
苏联学者鲁金斯基在他的一篇文章中也说:“官僚主义者注意的不是解决实际问题,不是国家工作的结果,而是注意其表面现象”。无须多加说明,官僚主义那种只讲形式,不讲效率的特征,已经十分清楚了。
第四,对内神秘,对外封闭。马克思说过:“官僚机构的普遍精神是秘密,是奥秘。保守这种秘密在官僚界内部是靠等级制组织,对于外界则靠它那种闭关自守的公会性质。因此,公开的国家精神及国家的意图,对于官僚机构来说就等于出卖它的秘密。”马克思还说“,官僚政治是一个谁也跳不出的圈子。它的等级制是知识的等级制,上层在各种细小问题的知识方面依靠下层,下层则在有关普遍物的理解方面信赖上层,结果彼此都使对方陷入迷途。”我们说官僚主义的这种对内神秘,对外封闭的目的,就在于为了使官僚机关免遭各种批评,为了把领导和管理活动伪装成一种超然于各种利益之上的、大公无私的活动。
官僚主义的特征,特别是体制性官僚主义的特征,当然可能远不止以上几点,但是我们已经从这几个特征中清楚地看到,官僚政治同社会主义的民主政治是根本对立的。
官僚主义泛滥的结构和文化诱因
人们一般主要把官僚主义看作一种作风。事实上，作为作风的官僚主义相对来说还只是外显的、表面化的现象。从更深的层次上看，官僚主义是组织和制度在结构上以及运行中的功能性变异。在中国，这种功能性变异在社会异质性结构和官场文化的诱导下显得尤为严重。
1.潜层结构的暗箱
在处于从传统社会向现代社会转型时期的中国，各类公共组织大都同时具有双重异质性的组织结构，即组织的表层结构和潜层结构。就组织规范而言，其表层结构体现了现代组织管理的特性，而潜层结构则因袭着传统的特性。从表层来看，它们一般都具有某些科层制特点，如专业分工、等级分层、权责限制、规章管理和评估机制等。这些大多由明文规定了的制度体系所构成的组织的表层结构，在形式上表现出一种科层制的合理性。然而在实际运作中，这些原则又常常不能充分发挥功能，有时甚至只是在形式上起着应付门面的作用。这说明组织公开宣称的原则同实际运作所遵循的原则是有一定的差异的。组织并不是唯一靠表层结构起作用，而是受潜层结构因素的影响。潜层结构是由一套非正式的但却在发生效力并为组织成员所遵从的行为准则所构成的。组织虽然从未公开宣布这些行为准则的有效性，但它们却在组织成员的交往中发挥着巨大的作用。表层结构同潜层结构的并存，突出地表现为一种二元性结构。这种二元性结构形态的运作常常导致组织中的非合理性行为或偏离组织目标的行为大量产生。如许多媒体报道的那些“豆腐渣工程”，在刚一开始确定由谁承接施工任务时，在表面上也通过一系列严格的程序，并通过公开招标的形式选择承建单位。但实际上，中标者的选定却是主建单位与中标者之间暗箱操作的结果。在干部的选拔使用中也常常发现诸如此类的问题。由此说明，在具有双重结构的组织中，违规行为常常既表现为失范又表现为符合规范。在这种组织中，公开宣布的组织规则往往只起着掩饰的作用，而实际的控制作用则是各种非正式因素互动的结果。官僚主义在这种双重结构的社会环境的掩盖下更容易泛滥，而且难于掌控。
2.组织的内卷化
组织内卷化指的是节奏紊乱的变化过程。根据定义，如果革命性政党在采纳和扩展许多现代的(如理性的、非人格化的)结构的时候，拒绝或未能使自身适应于现代科层制的理性化和常规化，然而却又不能继续通过原先的革命模式(如大众动员、创造中心任务、道德激励和意识形态灌输)来整合组织，那么内卷化就发生了。
受革命党思维定势的影响，党组织在执政后未能采用现代化的组织形式，反而通过强化了的复杂的传统方式运作，由此形成了一套脱离官方秩序的非正式规则，并使正式制度非正式化以填补正式制度能力不足所造成的空隙，这不但引发了广泛的形式主义，而且使组织所反对的东西以非正式的形式进一步强化了。比如，干部级别的作用越来越重要，干部特殊化和特权现象越来越严重；对于传统政治中根深柢固、十分普遍的“走后门”、“关系” 等非正式规则也在组织内卷化中强化了。总之，组织内卷化产生了以非正式的运作方式、松散的制度、人治的关系网络、仪式化的文化特征和非经济类型的腐败为特征的新传统主义。内卷化往往使正式程式不仅不能正常发挥作用，而且被仪式化了。仪式化不仅发生于正式程式领域，而且发生在实质性的革命仪式形态和价值上，即“革命魅力的仪式化”。
3.官本位的文化遗存
中国历史两千余载的官僚制度造就了中国的官本位文化。官僚制度在中国社会的重要地位使官文化成了中国古代政治文化的核心和主体。作为官僚政治的理论基础的官文化在漫长的历史时期，是起主导作用的价值观，主宰着中国古代社会。有关学者指出，官文化的基本点有三： “一为官至尚；二为官本位；三为官管和官治。”正因为官至尚和官本位的存在，中国人一生一世的最大追求就是做官。能否做官、做多大的官成为一生成败的判断标准。不管是普通百姓，还是吟诗作赋者，亦或是注释经典者，都难消“官”念。归隐山林者亦不能真正忘却红尘，总望能够得遇明主亲自探寻或传来一纸昭书请其人世，主持大政。中国文人留下了多少怀才不遇的哀怨。而一旦做了官，便要做民的父母，为民作主，成了民的主人，高居社会之上。官作为治者的优越地位和无限声威、官僚制度的等级森严的组织架构以及官与民的界线分明的治者与被治者的关系，经过长期的历史积淀，塑造了中国人根深蒂固的官本位意识。
同时，由于长期浸润于封建宗法社会之中，中国的官本位文化还带有强烈的宗法色彩。这种伴有宗法社会文化特征的官本位文化使潜规则的效用往往大大超过理性的、明文的正式制度，也使人事行政始终难以完全摆脱“赡恩徇私式”人事行政的影响。由于“系统化的、规范化的、法治式的”选拔官员的制度的相对缺乏，特别是由于潜规则的巨大效用，一些地方和部门仍存在着“赡恩徇私式”人事行政的弊端。一些地方由于权力集中在少数领导，甚至集中在党委书记一人身上，党管干部往往变成了少数领导管干部。如此一来，干部的职位和权力不是来自人民而是来自少数领导，其结果就是他们无须向人民负责，而只要效忠于提拔他们的上级。人民对他们也无可奈何，即使他们能力平庸、品德低下。这也是公共组织官僚化最危险的地带。
官僚主义的防范和治理
根除官僚主义可能是不切实际的幻想，但官僚主义对组织存续的合法性基础的侵害却是任何组织都不能不防范和抵御的。要抑制官僚主义的祸害，避免出现组织合法化的危机，就必须坚持不懈地防范和治理官僚主义，使官僚主义发生发展的空间降到最小，使官僚主义的危害降至可以忍受的限度。
为此，必须从官僚主义发生发展的内在机制着眼，从诱导官僚主义泛滥的诸多因素着眼，冷静、理智地进行制度设计，寻找遏制官僚病的有效措施。
1.改造和完善科层制
要在充分享受科层制带来的好处的同时驱除官僚主义这个寄生物，必须对现代社会管理中仍然不能不普遍采用的科层制进行改造，从理念上抛弃传统科层制垄断和强制的性质，强调政府、社会和个人的共同治理，打破传统科层制刻板的自上而下、等级分明的组织秩序，重视政府与各种非政府组织之间的平等对话和系统合作，以公众为主体，鼓励公众的参与，实现传统科层制向后科层时代的转变。必须倡导公开化、透明化、社会化、民主化、多元合作化的公共行政理念，推动社会从崇拜权力走向崇尚服务，把公职人员的视线从关注权力的运行拉回到服务的质量上来，从权力主体拉回到顾客即公众身上来。再者，由于政府不再是公共产品提供的唯一来源，也不再是唯一掌管公共权力的组织，随着非政府组织的介入，公共管理的社会化，政府也必须同其它非政府公共管理组织竞争，如果不能提供优质的服务，就会失去行使权力的基础。
同时，必须从效率优位走向公平与效率的均衡。传统的科层制只追求效率的单向维度，从微观看，不注重服务的质量；从宏观看，不考虑公平性。因而，在追求行政效率的同时，总是以加大投入和不必要的浪费为代价，造成机构膨胀、财政紧缺，这种艰难的运转往往又走入低效率。对许多公共组织来说，尤其是对迥然不同于私营部门的政府组织来说，不能单向地考虑行政效率，效率不是唯一目的，甚至不是最为重要的目的，还存在其它目标。在社会功能上，公共组织往往是“最后的依靠”。它们正通过不把效率置于至高无上的地位来立足于社会。应该说，公平是公共部门不可或缺的价值目标，追求效率的同时理应兼顾公平。这样才不至于在效率至上的单向度追求中过分强化等级森严、壁垒重重的官僚秩序，以至滋生出严重的官僚病。
2.承认并规范官员的合理合法利益
只要国家存在，官僚机构就会存在，就会有官僚，就会有官僚主义。因此，取消官僚机构，根除官僚主义，在很长的时期内可能是不现实的。官员是施权者，官僚主义则是对权力的滥用。官僚主义必须反对，公务员的利益却是客观存在，应当予以承认。官员、公务员本来就是一种职业，有着和其他职业不同的特点。他们的职责应当是为人民服务。但这种服务不可能、也不应当是无偿的。过去苏共不承认这一现实，对显然由利益矛盾引起的各种问题视而不见。这种情况导致的是另一个极端，即机关和官员往往把自己的利益隐藏在公共利益的后面，把它等同于国家利益，以党和国家的名义发号施令，谋取私利。这在客观上为党的官僚化、为形成有特殊利益的官僚阶层提供了肥沃的土壤。很显然，只有正视他们的利益，才能正确解决由此带来的矛盾。
当然，在肯定官员合理合法利益的同时，还应当通过建立相应的机制，把这种利益限定在合理的范围内。既然公共行政机关的职责是为人民服务，那么人民满意不满意就是最高的尺度。官员的利益应当得到满足，但前提是要服务得好。既不能只谈利益、不讲服务，更不能为了自己的利益去损害人民群众的利益。这就是建立新机制的基本原则。明明有自己的利益，却非要说成是没有任何私利的“公仆”，老百姓是不太相信的。他们更能接受的是那种不避讳个人追求、同时又能正确地处理个人利益与公众利益之间关系的价值理念。
3.防范政党组织的官僚化
政党组织是现代政治社会的主导力量。遏止政党组织的官僚化是治理官僚主义的关键环节。为此，必须科学界定执政党与公共权力的关系。政党对公共权力的影响是无所不在的，但这种影响又是有明确边界的。政党随意逾越公共权力的边界，造成权力的高度集中，是官僚主义泛滥的一个重要体制性原因。通过对政党执政方式的比较研究，我们可以发现，在政党与公共权力之间存在着明确的界限。这就是：公共权力的运作有自己的规律，并在权力的所有者和行使者之间形成了相应的法理关系。谁从谁那里得到权力，谁向谁负责，谁来监督，谁来执行，责任和权力的划分必须清楚。执政党必须对这一边界准确把握。政党可以通过各种符合法律的手段对公共权力的运作施加影响，但其底线是不随意改变这种法理关系。政党作为政治制度的灵魂贯穿在政治运作的背后，控制整个运作，而不是直接浮现在政府的日常行为之中。
为了防范政党组织的官僚化，还必须加强党的自身建设，尤其是党内民主建设。这是防范政党组织官僚化的必要且有效的措施。从党内民主建设的正反两方面的经验来看，民主既不是一个简单的概念，也不仅仅是一种作风，更不是一种主观愿望，甚至不仅仅是已有的经验，而是一种制度，一种精确的体制和运作机制。加强党内民主建设，体制和机制是不可或缺的部分。以往制度建设的薄弱，在很大程度上往往不是由于具体规章制度的缺乏，也不是由于党的根本制，度有毛病，而是由于中观层次上的体制机制有问题。从中观层面上加强党内民主制度建设，建立、健全、完善中观层面上的党内民主制度，对体制机制进行改革，党内民主的各项制度才能作为一个整体和系统运转起来，遏制政党组织的官僚化也才能够真正从制度上得到保障。
runsly发布于 2022-02-18 11:25:49 知识
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人们经常谈论官僚主义,但是许多人涉及官僚主义,往往只是把它看作一种追求权势地位,脱离实际,脱离群众的思想和工作作风。很少有人从体制的角度来看待它。实际上,官僚主义有两个方面的内涵,一是技术性的官僚主义( 或叫作风上的官僚主义、主体官僚主义) ,再就是体制性的官僚主义(客体官僚主义) 。体制性的官僚主义,比之作风上的官僚主义更能体现官僚主义的实质。
在我国,比较系统地研究官僚政治和官僚主义,并且颇具权威性的著作是王亚南先生所著《中国官僚政治研究》一书。在该书中,他把官僚政治分作两个方面,即技术性的官僚政治和体制性的官僚政治。所谓技术性的官僚政治,主要是就政治作风、工作方法而言的。“比如说,讲形式,打官腔,遇事但求形式上能交代,一味被动地、刻板地应付,一味把责任向上或向下推诿……诸如此类,都是所谓官僚主义的作风。”“这种技术性的官僚作风不但可能在一切设官而治的社会存在”,“在政府机关存在”而且“在一切大规模的机构,如教会、公司、乃至学校中存在”。所谓体制性官僚主义,主要是就政治机构,政治制度而言的。从社会的意义上来理解官僚政治,就是说,在此种政治下,“政府权力全把握于官僚手中,官僚有权侵夺普通公民的自由。官僚把政府措施看为自己图谋利益的勾当”。这种体制性的官僚政治,并非任何历史时代,任何社会形态都存在的。王亚南先生认为,这两个方面的官僚政治,人们都应当研究,但首先和着重研究的,应当是作为一种社会体制的官僚政治。要研究官僚政治,必须首先和着重研究官僚政治赖以存在和发展的社会条件,并据以研究克服它的根本途径和措施。这是因为:“一旦官僚政治在社会方面有了存在依据,它在技术上的官僚作风,就会更加厉害;反之,如果官僚不可能把政府权力全部掌握在自己手中,并按照自己的利益而摆布,则属于事务的技术的官场流弊,自然是可能逐渐设法纠正的。”官僚政治是官僚主义发展最成熟的形态。因此,我们可以把官僚政治的上述两种形式,理解为官僚主义的内涵,即体制性官僚主义和技术性官僚主义。
官僚主义探源
谈到官僚主义的起源,理论界说法不一。其中较有代表性的观点:一种观点认为官僚主义是人类的“政治原罪”,是人的占有欲和权威欲这种恶对政府状态的善的寄生,是人的本性的产物。因而它只会改变运动形态,而不会被消灭,是人类“永恒的主题。”这是所谓的“人性论”。另一种观点认为官僚主义产生的前提和基础是官民对立,只有在国家和官吏产生以后,才会产生官僚主义,因而说它是阶级对立的产物。这是所谓的“阶级论”。我认为,从探讨官僚主义起源的角度来看,这两种解释都未免有失偏颇。之所以这样说,是因为无论哪一种观点,都只是就官僚主义内涵中的一个方面来阐述它的起源。而忽视了另一方面。既然官僚主义分技术性官僚主义与体制性官僚主义,那么我们考察它的起源就不能不从这两个方面分别考察。
先说技术性官僚主义。技术性官僚主义有人也叫它主体官僚主义,就是说这种官僚主义通常都是由于主体人的原因而造成的。这个原因一般具有两种情况:一种是无意识的、不自觉的。如处于组织领导地位的人员,由于思想认识水平、科学技术水平等方面的局限造成的决策错误和瞎指挥现象;另一种是有意识的、人为的。如处于组织领导地位的人故意讲形式、打官腔、仗势欺人、以权谋私、玩忽职守、推诿责任等。
从管理学的角度看,任何社会中任何“官吏”的出现,都与社会的管理职能的需要相联系。虽然不同社会中管理内容不同,管理人员的产生与管理组织结构也不同,但是从事管理的人员都难免发生各种指挥和决策错误(有意的或无意的) 。这就是技术性官僚主义的真正源头。
在原始社会,为了与恶劣的自然环境与凶猛野兽作斗争,为了获取足够的食物以维持生存,人们认识到群体组织的必要性,于是往往结成集体,统一行动,围歼猎物,共同分享。这种组织一开始很有可能是极不稳定的、临时性的。但是,随着集体活动的频繁,日积月累,由于人们的经验、智慧、体力等方面的差异,一些才能突出的人开始在这种活动中经常地处于指挥、管理的位置,从事管理的职能,行使指挥的权力。这些人囿于认识水平和科学技术水平的局限,必然不可避免地作出许多脱离实际的错误决策,出现瞎指挥现象,这是无意识的技术性官僚主义的萌芽。由于这个时期的社会完全是一种原始的大同社会,这些有管理、指挥权的人基本上无私利可言,他们同大伙一样参加劳动,因而不可能有“以权谋私”的有意识的官僚主义。
随着人类自身的不断繁衍和发展,形成了家庭、氏族、部落等比较稳定的社会组织。随着生产的发展,又出现了行业分工和生产劳动的内部分工。同时也出现了与生产劳动无直接联系的、维系氏族部落统一、组织社会生活所必需的社会管理职能以及与此相应的专门的管理阶层,如酋长、族长、长老等等。这个阶层对社会的影响随着社会关系的复杂化,特别是随着部落战争的频繁而越来越大,逐渐变成一个凌驾于社会之上的特殊阶层。当生产发展到社会上出现剩余产品时,这些人中的部分人为了满足个人的私欲,便开始利用其特殊职位来谋取私利。在生产决策和战争决策中,也有可能优先考虑个人的利益,甚至不惜牺牲氏族和部落利益。这便是有意识的技术性官僚主义。这个时候的技术性官僚主义已基本达到了它的成熟形态。
再看体制性官僚主义。标志体制性官僚主义形成的,应是官僚政治统治的确立。因此,探寻体制性官僚主义的起源,只须考究官僚政治的渊源就行了。
“一个私有财产制不存在的社会,一般生产大众皆有发言权的社会,任何一种当作社会体制看的官僚政治形态是决计无法生根的。”由此可见,体制性官僚主义的产生是与私有制分不开的。但这并不完全等于说官僚政治与私有制共存亡,一有私有制就有了官僚政治,私有制一结束,官僚政治也随之消失。王亚南先生认为:“当作一个社会体制看的典型的官僚政治,却只允许在社会的某一历史阶段存在”。“就政治史上说,那是由封建贵族政治转向资产者的民主政治的过渡阶段”。“官僚政治是当作专制政体的一种配合物或补充物而产生的。专制政体不存在,当作一种社会体制看的官僚政治也无法存在。”拿欧洲最初出现的奴隶制国家来看,比如希腊的两个城邦国家雅典和罗马。雅典是由多个部落选出一定数量议员组成“协议会”来行使统治,这种统治服从于每一个公民都有出席权与投票权的民会的决议。提任官职的权利扩充到一切公民。
罗马从它一开始建国到以后扩大领土的千余年的岁月中,几乎一半是受共和国政府统治,共和国的官吏任期最多一年,且不得连任。因此,即使到了最后的帝政时代,也未形成官僚政治。至于中世纪的封建王国,是由僧侣、贵族行使统治的。在统治形式上,由最高的教皇、皇帝、国王(或君主) 到公爵、主教、僧院长,子爵、男爵和小领主,以至到最下层的骑士或侍从,构成一个金字塔形的层序。其中的每一个单位都各自为政,其属地或地产不受国王管辖,大小的贵族或僧侣分别担任治理的工作。这种情形下,也不存在一个特殊的官僚阶层。
可是,到了中世纪末,情况就大不相同了。由于在封建的基地上成长起了民族国家,特别是由于在反对诸候的斗争中获胜的国王把以前分属于贵族、僧侣的各种权益都集于自己一手,而在行使这些权力时,他自己又不能样样事都干。于是不得不委托一部分人代他行事。这些被委以一定权力的人( 官僚或官吏) 就开始不对人民或国家负责,而只对国王负责。“国王的语言变为他们的法律,国王的好恶决定了他们的命运,结果,他们只要把对国王的关系弄好了,或者就下级官吏而论,只要把他们对上级官吏的关系弄好了,他们就可以为所欲为地不顾国家人民的利益,而一味地图谋私利了”。可见,这时的行政权力把握在大大小小的各级官僚手中,必然地相伴产生官僚政治。“官僚政治是专制政治的副产物和补充物。”至于说“专制政体下的官僚”,那是由封建贵族转化而来的,是贵族的“转形物”。但这些官僚不同于以往的贵族,他们是官僚政治的载体。
中国的情况,大抵相同于欧洲。王亚南先生认为:“中国的专制官僚政体是随中国的封建的地主经济的产生而出现的。”而“中国二千余年的地主经济制度,是由秦国立下基础的,所以专制官僚政治局面也由秦国开其绪端。”因此,只要搞清两个问题,就可搞清中国官僚政治的起源。这两个问题是:第一,秦国是怎样建立其地主经济制度的?第二,地主经济为什么能产生官僚政治,被它所取代的领主经济却不能?这两个问题当中当然应包括“地主经济是一种什么样的经济制度”这一问题。
众所周知,中国的封建社会发端于西周。西周建立后,周王实行“分封制”,即把他统治下的领土与领民除自己直接支配外,其余的分归其子弟或功臣;其子弟或功臣又按照阶位,把他从周王那里得来的领土与领民,除自己直接支配外,再分给下属。这些拥有领地与领民的子弟或功臣称为“诸候”,他们有权征税,有权对领民实行赏罚,而且依据对土地的占有,寄生于农奴的劳动生产剩余上。但是这些诸候又都绝对服从于周王,属周王臣子。所谓“溥天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣。”这是一种典型的分田制禄的领主经济。在这种经济制度下,田地不许买卖,农奴不得转业,不许迁移。可是,到了后来,特别是战国时期,由于牛耕和铁器被广泛应用,生产力的提高,这种世卿、世禄、世业的固定化的领主经济遭到冲击。( 秦灭六国以后,实现了政治上的统一,这种政治上的统一需要相应的统一的经济制度,以前的诸侯”分封割据”的领主经济是再也要它不得了。) 公元前356 年,秦用商鞅实行变法,彻底推翻了这种经济制度。史载“秦则用商鞅之法,改帝王之制。
废井田,开阡陌,任其所耕,不限多寡。”凡有功者可获得爵位与土地;凡努力耕作都亦可获得私有土地或更多土地;土地收入以赋税形式归于上。商鞅变法摧毁了领主经济的秩序,同时也奠定了地主经济的根基。
这种地主经济与领主经济的区别是:在领主经济制度下,诸侯有权对其领内可以榨取的农奴剩余劳动自己作出处理,而在地主经济制度下,那些形式上较自由的农奴或农民的剩余劳动主要以赋税形式上交帝王,帝王再以俸给的形式赏赐给诸子功臣。可见,在对土地的控制上,在地主经济制度下,帝王有直接权。
第二个问题:为什么地主经济导致官僚政治,而领主经济却不能?我们知道,在地主经济制度下,因为社会的统治阶层(也就是官吏) 必然是土地的所有者,租税的收领者,而农民或生产者,必然受其支配、剥削。秦始皇吞灭六国,统一宇内之后,推行了许多革古创新之举。其中在政治上最根本的要数:自封皇帝;其命为制,令为诏;天下皆为郡县,子弟无尺土之封;相国、丞相、太尉、御史大夫??郡守、郡尉,县令皆为秦官等几项。因为有了这些根本的决定,取消了原来的领主经济,以前的任何诸侯贵族就没有了“食土子民”的权力,经济政治大权集于皇帝一身,他有无上的富贵、尊严,“朕即国家”,任何事情都是皇帝一人说了算。而分受其治的大小官僚(一般都是由原先的贵族转化而来) ,就得仰承其鼻息,“用命受上赏,不用命受显戮”。这就说明专制的官僚政治必须建立在地主经济封建制基础之上。
而在“分地而食”、“封土而治”的条件下,大大小小的贵族诸侯是在那里自己为自己行使统治。在名义上,尽管小贵族对大贵族,大贵族对帝王维持着一定的依属关系,但实质上,他们是所在属地的绝对支配者。(这就不同于在地主经济下的充当了官吏的贵族,后者已不是以贵族的身份行使治理,而是以皇帝的仆役的资格为皇帝效忠。) 每一个领地都是一个自给自足的单位。这种状况虽然与当时的不发达的自然经济状态相联系,但是每一个自给单位,都不免带有离心的独立的倾向,这种状况,当然无法形成统一的专制的官僚政治。
社会主义条件下官僚主义的特征
应该说,社会主义制度的建立,从根本上铲除了体制性官僚主义存在的政治和经济基础。但官僚主义现象并未就此绝迹。邓小平同志在一次干部会议上指出:“现在到处可以看到,我们的官僚主义、官僚机构、官僚制度的害处极大。”在《党和国家领导制度的改革》一文中又指出:“当然,官僚主义还有思想作风问题的一面,但是制度问题不解决,思想作风问题也解决不了。所以我们过去虽也多次反过官僚主义,但是成效甚微。”这就是说,在我国,体制性的官僚主义也还仍然存在着。之所以存在大概主要有两方面的原因。
从历史的角度来看,我们的社会主义制度脱胎于二千余年封建制度。封建的官僚政治和专制主义渗透到社会生活的各个方面。不可能在短时期内彻底予以革除。我们的国家机关和干部不可能不受这种遗毒的影响。从现实的原因来看,由于我们的社会主义建设是在前无古人的条件下进行的,既无现成的模式,也没有多少成功的经验可供借鉴。因此,在党和国家的某些具体制度上存在一些不完善不合理的地方。如管理体制上的高度集权化,干部任命选拔上的不合理等等,这都是社会主义条件下体制性官僚主义附着的媒体。但是归根结蒂,社会主义条件下的体制性的官僚主义不是社会主义根本制度所固有的,它为社会主义的根本制度所不容,有着自己的特征。“我们现在的官僚主义现象,除了同历史上的官僚主义有共同点以外,还有自己的特点。”这些特点表现在如下两方面:(一)本质上的特征。
与剥削阶级国家的官僚主义比较起来,社会主义条件下的官僚主义与之有本质的不同。
首先是在国家政权生活中不占主导地位。作为旧制度必然产物的官僚政治,它本身就是旧的国家制度的本质表现。一切旧官僚,都是剥削阶级的忠实代表。因此,私有制下的官僚主义在其国家政权中必然占主导地位。与此相反,社会主义国家是工人阶级领导的,劳动人民当家作主的国家,它对人民实行民主,对敌人实行专政。因此,社会主义条件下的官僚主义,并非社会主义制度所固有,在社会主义国家政权中不占主导地位。诚如少奇同志所说“我们的国家同那些少数人压迫绝大多数人的剥削阶级的国家相反,我们的制度是反对官僚主义而不是保护官僚主义。”其次它不是社会主义制度的必然产物。私有制下的官僚主义,是生产资料私有制的必然产物。而社会主义条件下的官僚主义,主要是旧社会遗留因素造成的,同时也与社会主义社会某些具体制度不合理有关,因而说它不是社会主义制度的必然产物。
再次,社会主义条件下的官僚主义同劳动人民之间的矛盾性质不同于剥削阶级社会。私有制下的官僚主义同劳动人民的矛盾,是对抗性的矛盾,完全是一种官民阶级对立。因而解决这种矛盾也只能通过人民群众的革命手段来实现,彻底打碎旧的官僚国家机器。社会主义条件下的官僚主义同劳动人民的矛盾,除了极少数严重违法乱纪者外,大多数属于人民内部矛盾,是非对抗性的。解决的途径也只能是通过在社会主义制度本身基础上的调节和改革逐渐加以克服。
(二)表现形式上的特征
第一,颠倒主仆,脱离群众。这是体制性官僚主义与技术性官僚主义共有的特征,也是官僚主义首要的、最本质的特征。
马克思和思格斯都曾揭示和剖析过剥削制度下官僚主义的本质特征。他们认为,剥削阶级国家的本质特征,即旧的官僚制和官僚主义的本质特征是脱离人民、压迫人民。1891年,恩格斯在为马克思的《法兰西内战》一书写的序言中指出,以往国家的特征,是社会起初为保护自己的共同利益而建立起来的特殊机关(既后来的国家政权机关),“为了追求自己特殊的利益,从社会的公仆变成了社会的主人。”恩格斯还说过,这种国家机关由社会公仆变成社会主人的现象,在一切剥削阶级国家中都是不可避免的。列宁在《国家与革命》一书中也指出:官僚主义的实质,就是脱离群众,站在群众之上,享有特权。社会主义的国家政权,本质上是工人阶级和劳动人民的政治权,但是,由于无产阶级国家“最多也不过是无产阶级在争取阶级统治的斗争胜利后所继承下来的一个祸害。”国家机关及其工作人员,仍然存在着脱离社会,脱离群众的可能性。特别是过去长期形成的党政不分,以党代政,权力过分集中的政治体制,往往导致党组织,政权组织不能有效地为基层人民群众服务,产生脱离实际,脱离群众的官僚主义。
第二,滥用权力,图谋私利。作为一种社会体制的官僚主义,它的另一个显著特征,是无限夸大权力和权威的作用,并且往往利用这种权力来谋取私利。马克思曾说,封建国家“只是作为由从属关系和盲目服从联系起来的各派官僚势力而存在”,正因为如此,对于官僚机构来说,“权威是它的知识原则,而崇拜权威则是它思想方式。”马克思还说,“就单个的官僚来说,国家的目的变成了他个人的目的,变成了他升官发财,飞黄腾达的手段。”王亚南先生曾经这样揭示中国旧的官僚政治的特征:“官僚政治是一种特权政治。在特权政治下的政治权力,不是被运用来表达人民的意志,图谋人民的利益,反而是在‘国家的’或‘国民的’名义下被运用来管制人民,奴役人民,以达到权势者自私自利的目的。”在我们社会主义国家里,那种党政不分,以党代政,权力过分集中的体制本身就是政治权力配置和使用不合理的表现。在那种体制下的党政领导成员,如果缺乏正确的思想指导,往往就会以“权威”自居“,一朝权在手,便把命来行”。更有甚者,把人民赋予的权力看作自己谋取私利的“特权”,假公济私,结党营私,违法乱纪。
第三,脱离实际,形式主义。马克思指出,就官僚机构的实质而言,是“作为形式主义的国家”。“官僚机构认为它自己是国家的最终目的。既然官僚机构把自己的‘形式的’目的变成了自己的内容,所以它就处处同‘实在的’目的相冲突。因此,它不得不把形式的东西充作内容,而把内容充作形式的东西。国家的任务成了例行公事,或者例行公事成了国家的任务”。
苏联学者鲁金斯基在他的一篇文章中也说:“官僚主义者注意的不是解决实际问题,不是国家工作的结果,而是注意其表面现象”。无须多加说明,官僚主义那种只讲形式,不讲效率的特征,已经十分清楚了。
第四,对内神秘,对外封闭。马克思说过:“官僚机构的普遍精神是秘密,是奥秘。保守这种秘密在官僚界内部是靠等级制组织,对于外界则靠它那种闭关自守的公会性质。因此,公开的国家精神及国家的意图,对于官僚机构来说就等于出卖它的秘密。”马克思还说“,官僚政治是一个谁也跳不出的圈子。它的等级制是知识的等级制,上层在各种细小问题的知识方面依靠下层,下层则在有关普遍物的理解方面信赖上层,结果彼此都使对方陷入迷途。”我们说官僚主义的这种对内神秘,对外封闭的目的,就在于为了使官僚机关免遭各种批评,为了把领导和管理活动伪装成一种超然于各种利益之上的、大公无私的活动。
官僚主义的特征,特别是体制性官僚主义的特征,当然可能远不止以上几点,但是我们已经从这几个特征中清楚地看到,官僚政治同社会主义的民主政治是根本对立的。
官僚主义泛滥的结构和文化诱因
人们一般主要把官僚主义看作一种作风。事实上，作为作风的官僚主义相对来说还只是外显的、表面化的现象。从更深的层次上看，官僚主义是组织和制度在结构上以及运行中的功能性变异。在中国，这种功能性变异在社会异质性结构和官场文化的诱导下显得尤为严重。
1.潜层结构的暗箱
在处于从传统社会向现代社会转型时期的中国，各类公共组织大都同时具有双重异质性的组织结构，即组织的表层结构和潜层结构。就组织规范而言，其表层结构体现了现代组织管理的特性，而潜层结构则因袭着传统的特性。从表层来看，它们一般都具有某些科层制特点，如专业分工、等级分层、权责限制、规章管理和评估机制等。这些大多由明文规定了的制度体系所构成的组织的表层结构，在形式上表现出一种科层制的合理性。然而在实际运作中，这些原则又常常不能充分发挥功能，有时甚至只是在形式上起着应付门面的作用。这说明组织公开宣称的原则同实际运作所遵循的原则是有一定的差异的。组织并不是唯一靠表层结构起作用，而是受潜层结构因素的影响。潜层结构是由一套非正式的但却在发生效力并为组织成员所遵从的行为准则所构成的。组织虽然从未公开宣布这些行为准则的有效性，但它们却在组织成员的交往中发挥着巨大的作用。表层结构同潜层结构的并存，突出地表现为一种二元性结构。这种二元性结构形态的运作常常导致组织中的非合理性行为或偏离组织目标的行为大量产生。如许多媒体报道的那些“豆腐渣工程”，在刚一开始确定由谁承接施工任务时，在表面上也通过一系列严格的程序，并通过公开招标的形式选择承建单位。但实际上，中标者的选定却是主建单位与中标者之间暗箱操作的结果。在干部的选拔使用中也常常发现诸如此类的问题。由此说明，在具有双重结构的组织中，违规行为常常既表现为失范又表现为符合规范。在这种组织中，公开宣布的组织规则往往只起着掩饰的作用，而实际的控制作用则是各种非正式因素互动的结果。官僚主义在这种双重结构的社会环境的掩盖下更容易泛滥，而且难于掌控。
2.组织的内卷化
组织内卷化指的是节奏紊乱的变化过程。根据定义，如果革命性政党在采纳和扩展许多现代的(如理性的、非人格化的)结构的时候，拒绝或未能使自身适应于现代科层制的理性化和常规化，然而却又不能继续通过原先的革命模式(如大众动员、创造中心任务、道德激励和意识形态灌输)来整合组织，那么内卷化就发生了。
受革命党思维定势的影响，党组织在执政后未能采用现代化的组织形式，反而通过强化了的复杂的传统方式运作，由此形成了一套脱离官方秩序的非正式规则，并使正式制度非正式化以填补正式制度能力不足所造成的空隙，这不但引发了广泛的形式主义，而且使组织所反对的东西以非正式的形式进一步强化了。比如，干部级别的作用越来越重要，干部特殊化和特权现象越来越严重；对于传统政治中根深柢固、十分普遍的“走后门”、“关系” 等非正式规则也在组织内卷化中强化了。总之，组织内卷化产生了以非正式的运作方式、松散的制度、人治的关系网络、仪式化的文化特征和非经济类型的腐败为特征的新传统主义。内卷化往往使正式程式不仅不能正常发挥作用，而且被仪式化了。仪式化不仅发生于正式程式领域，而且发生在实质性的革命仪式形态和价值上，即“革命魅力的仪式化”。
3.官本位的文化遗存
中国历史两千余载的官僚制度造就了中国的官本位文化。官僚制度在中国社会的重要地位使官文化成了中国古代政治文化的核心和主体。作为官僚政治的理论基础的官文化在漫长的历史时期，是起主导作用的价值观，主宰着中国古代社会。有关学者指出，官文化的基本点有三： “一为官至尚；二为官本位；三为官管和官治。”正因为官至尚和官本位的存在，中国人一生一世的最大追求就是做官。能否做官、做多大的官成为一生成败的判断标准。不管是普通百姓，还是吟诗作赋者，亦或是注释经典者，都难消“官”念。归隐山林者亦不能真正忘却红尘，总望能够得遇明主亲自探寻或传来一纸昭书请其人世，主持大政。中国文人留下了多少怀才不遇的哀怨。而一旦做了官，便要做民的父母，为民作主，成了民的主人，高居社会之上。官作为治者的优越地位和无限声威、官僚制度的等级森严的组织架构以及官与民的界线分明的治者与被治者的关系，经过长期的历史积淀，塑造了中国人根深蒂固的官本位意识。
同时，由于长期浸润于封建宗法社会之中，中国的官本位文化还带有强烈的宗法色彩。这种伴有宗法社会文化特征的官本位文化使潜规则的效用往往大大超过理性的、明文的正式制度，也使人事行政始终难以完全摆脱“赡恩徇私式”人事行政的影响。由于“系统化的、规范化的、法治式的”选拔官员的制度的相对缺乏，特别是由于潜规则的巨大效用，一些地方和部门仍存在着“赡恩徇私式”人事行政的弊端。一些地方由于权力集中在少数领导，甚至集中在党委书记一人身上，党管干部往往变成了少数领导管干部。如此一来，干部的职位和权力不是来自人民而是来自少数领导，其结果就是他们无须向人民负责，而只要效忠于提拔他们的上级。人民对他们也无可奈何，即使他们能力平庸、品德低下。这也是公共组织官僚化最危险的地带。
官僚主义的防范和治理
根除官僚主义可能是不切实际的幻想，但官僚主义对组织存续的合法性基础的侵害却是任何组织都不能不防范和抵御的。要抑制官僚主义的祸害，避免出现组织合法化的危机，就必须坚持不懈地防范和治理官僚主义，使官僚主义发生发展的空间降到最小，使官僚主义的危害降至可以忍受的限度。
为此，必须从官僚主义发生发展的内在机制着眼，从诱导官僚主义泛滥的诸多因素着眼，冷静、理智地进行制度设计，寻找遏制官僚病的有效措施。
1.改造和完善科层制
要在充分享受科层制带来的好处的同时驱除官僚主义这个寄生物，必须对现代社会管理中仍然不能不普遍采用的科层制进行改造，从理念上抛弃传统科层制垄断和强制的性质，强调政府、社会和个人的共同治理，打破传统科层制刻板的自上而下、等级分明的组织秩序，重视政府与各种非政府组织之间的平等对话和系统合作，以公众为主体，鼓励公众的参与，实现传统科层制向后科层时代的转变。必须倡导公开化、透明化、社会化、民主化、多元合作化的公共行政理念，推动社会从崇拜权力走向崇尚服务，把公职人员的视线从关注权力的运行拉回到服务的质量上来，从权力主体拉回到顾客即公众身上来。再者，由于政府不再是公共产品提供的唯一来源，也不再是唯一掌管公共权力的组织，随着非政府组织的介入，公共管理的社会化，政府也必须同其它非政府公共管理组织竞争，如果不能提供优质的服务，就会失去行使权力的基础。
同时，必须从效率优位走向公平与效率的均衡。传统的科层制只追求效率的单向维度，从微观看，不注重服务的质量；从宏观看，不考虑公平性。因而，在追求行政效率的同时，总是以加大投入和不必要的浪费为代价，造成机构膨胀、财政紧缺，这种艰难的运转往往又走入低效率。对许多公共组织来说，尤其是对迥然不同于私营部门的政府组织来说，不能单向地考虑行政效率，效率不是唯一目的，甚至不是最为重要的目的，还存在其它目标。在社会功能上，公共组织往往是“最后的依靠”。它们正通过不把效率置于至高无上的地位来立足于社会。应该说，公平是公共部门不可或缺的价值目标，追求效率的同时理应兼顾公平。这样才不至于在效率至上的单向度追求中过分强化等级森严、壁垒重重的官僚秩序，以至滋生出严重的官僚病。
2.承认并规范官员的合理合法利益
只要国家存在，官僚机构就会存在，就会有官僚，就会有官僚主义。因此，取消官僚机构，根除官僚主义，在很长的时期内可能是不现实的。官员是施权者，官僚主义则是对权力的滥用。官僚主义必须反对，公务员的利益却是客观存在，应当予以承认。官员、公务员本来就是一种职业，有着和其他职业不同的特点。他们的职责应当是为人民服务。但这种服务不可能、也不应当是无偿的。过去苏共不承认这一现实，对显然由利益矛盾引起的各种问题视而不见。这种情况导致的是另一个极端，即机关和官员往往把自己的利益隐藏在公共利益的后面，把它等同于国家利益，以党和国家的名义发号施令，谋取私利。这在客观上为党的官僚化、为形成有特殊利益的官僚阶层提供了肥沃的土壤。很显然，只有正视他们的利益，才能正确解决由此带来的矛盾。
当然，在肯定官员合理合法利益的同时，还应当通过建立相应的机制，把这种利益限定在合理的范围内。既然公共行政机关的职责是为人民服务，那么人民满意不满意就是最高的尺度。官员的利益应当得到满足，但前提是要服务得好。既不能只谈利益、不讲服务，更不能为了自己的利益去损害人民群众的利益。这就是建立新机制的基本原则。明明有自己的利益，却非要说成是没有任何私利的“公仆”，老百姓是不太相信的。他们更能接受的是那种不避讳个人追求、同时又能正确地处理个人利益与公众利益之间关系的价值理念。
3.防范政党组织的官僚化
政党组织是现代政治社会的主导力量。遏止政党组织的官僚化是治理官僚主义的关键环节。为此，必须科学界定执政党与公共权力的关系。政党对公共权力的影响是无所不在的，但这种影响又是有明确边界的。政党随意逾越公共权力的边界，造成权力的高度集中，是官僚主义泛滥的一个重要体制性原因。通过对政党执政方式的比较研究，我们可以发现，在政党与公共权力之间存在着明确的界限。这就是：公共权力的运作有自己的规律，并在权力的所有者和行使者之间形成了相应的法理关系。谁从谁那里得到权力，谁向谁负责，谁来监督，谁来执行，责任和权力的划分必须清楚。执政党必须对这一边界准确把握。政党可以通过各种符合法律的手段对公共权力的运作施加影响，但其底线是不随意改变这种法理关系。政党作为政治制度的灵魂贯穿在政治运作的背后，控制整个运作，而不是直接浮现在政府的日常行为之中。
为了防范政党组织的官僚化，还必须加强党的自身建设，尤其是党内民主建设。这是防范政党组织官僚化的必要且有效的措施。从党内民主建设的正反两方面的经验来看，民主既不是一个简单的概念，也不仅仅是一种作风，更不是一种主观愿望，甚至不仅仅是已有的经验，而是一种制度，一种精确的体制和运作机制。加强党内民主建设，体制和机制是不可或缺的部分。以往制度建设的薄弱，在很大程度上往往不是由于具体规章制度的缺乏，也不是由于党的根本制，度有毛病，而是由于中观层次上的体制机制有问题。从中观层面上加强党内民主制度建设，建立、健全、完善中观层面上的党内民主制度，对体制机制进行改革，党内民主的各项制度才能作为一个整体和系统运转起来，遏制政党组织的官僚化也才能够真正从制度上得到保障。
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