【领读】破产、救助、补贴、刺激…经济危机“百宝箱”哪个最赞_
本文原标题为Bankruptcy & Bailouts, Subsidies & Stimulus,The Government Toolset for Responding to Market Distress，发表于The University of Chicago Legal Forum（第63期）。作者安东尼·凯西教授（Anthony J. Casey）
安东尼·凯西教授
芝加哥大学法学院
引言
2020年受新冠肺炎疫情影响，世界各地经济发展陷入困境。一方面政府需要有效应对突发的公共卫生危机，另一方面，如何稳定受到疫情波及的金融市场和经济市场，为受有不利影响的人们提供救济，也给政府施策带来极大压力。2021年Anthony J. Casey（安东尼·凯西）教授在本文中以美国为重点，认为政府除与金融市场有关的措施外，其他的应对措施并未达到预期效益，而这一问题的根本在于政府进行相应决策时缺乏明确的目的和框架。
本文共分为三个部分，第一部分作者简要回顾了与公共危机有关的市场措施，并就美国政府已采取的措施与产生的效果进行讨论。第二部分作者提出了一个政府应对市场困境的基本框架，并对四种困境类型与相应工具措施的适配性进行分析。第三部分，作者详细分析了疫情之下市场困境应对措施与破产法之间的相互作用，指出破产的作用被严重误解，并就此进行了分析。
导语
作者认为，为了应对下一场可能到来的危机，政府必须从这一次疫情施策中吸取教训——即为缓解困境所采取的工具选择应当取决于具体问题的性质，而非一概采取零碎的解决办法。政府在应对2020年疫情所导致的危机时，忽略了两个重要差别，一是区分解决金融市场困境与解决经济市场困境的工具之间的差异；二是区分困境蔓延所形成的系统性危机与具体公司困境的差别。注意到这两处差别后，可以将市场困境进而细化为四种类型：具体经济困境、系统经济困境、具体金融困境、系统金融困境。每种类型都有相应的应对措施，分别是：直接补贴、一般刺激措施、破产程序与金融救助。如此便形成了这样一个矩阵：
一、目前为止的政府措施
与相应结果
在新冠肺炎爆发之初，曾出现过关于政府应对市场困境进行救济的多方争论，但其中多数建议都较为分散。这就使得最初在美国联邦和州一级为应对危机所采取的经济措施如杂烩一般，混乱不堪，并由此形成了与需求不大相关的救济。例如，2020年3月20日签署的CARES法案（Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act，下文简称CARES法案），该法案最重要的经济救济措施之一——工资保护计划（Paycheck ProtectionProgram,下文简称PPP），旨在向小企业提供直接救济，提供其用于支付雇员工资和必要开支的贷款。但由于PPP规定破产企业不能获得救济，资金大多流向了不需救济的主体，法案未能如愿为最需要救济的企业提供帮助。此外，各州和有关行政机关也进行了其他形式的经济救济，例如，2020年9月4日，美国疾病控制和预防中心（CDC）与卫生与公众服务部（HHS）发布房屋驱逐禁令以缓解新冠肺炎传播带来的经济影响。
与较为混乱的经济措施不同的是，美联储进行金融救助所采取的行动却是相对迅速且全面的。作者认为，对此可能的解释是，一方面，美联储拥有较为独立且集中的权力，能够通过快速立法批准资金发放以推动各种信贷机制的运行；另一方面，2008年金融危机的应对经验也对此发挥了一定作用。此外，相比于纯粹的立法措施，美联储的金融救助措施更为成功也表明，由监管部门进行金融救助最好在立法程序之外展开，这是因为相较国会，监管机构能够更迅速、更灵活地采取行动，并免受不相关的政治因素干扰。
值得注意的是，由于有关的金融救助措施中几乎不存在破产条款的规定，于是人们不断呼吁采取破产救济措施以避免更大灾难，并就有关破产方面的预测达成共识，认为一波前所未有的第11章破产案件浪潮即将袭来。但在CARES法案中，除了一项临时扩大小企业诉讼资格的条款旨在缓解破产问题外，法案明确规定拒绝向处于破产状态的企业提供PPP资金，而随后在2020年的救助立法中，也未明确规定可向破产企业提供额外的PPP资金。但到目前为止，得益于监管机构独立的金融救助措施，金融困境得到有效缓解，但经济困境仍然存在。不过令人惊讶的是，人们此前预测的破产浪潮并未出现，与其正相反，小企业（或个人）破产申请率实际大幅下降，大公司破产申请率虽有所上升，但远未达到足以使法院应接不暇的水平。对于这种情况，部分原因可由PPP等经济干预措施加以解释，但实际上，也有部分原因是破产律师和学者在某种程度上忽视了企业破产法的局限性，以及忽视了金融困境和经济困境之间的区别。
二、基本框架
政府在选择适当措施应对危机抑或灾难所形成的市场困境时，必须考虑市场困境的性质与措施的目的。因此，作者指出，在明确困境的性质时，可以从两个方面入手：第一，困境是经济性还是金融性的；第二，困境是系统性还是具体性的。这两方面中存在的差异与政府施策息息相关，使政府在面对不同性质困境时的政策选择大不相同。
A.市场困境的类型与规模
1.经济性vs.金融性
经济困境与金融困境是两个截然不同的问题。当公司出现经济困境时，其核心问题通常是公司无法再以符合生产成本的价格出售商品或服务，市场对公司产品需求下降，而这种需求与生产成本的变化可能有多方面原因。一如当前所发生的一样，这种转变也可能是由新冠肺炎这种外在冲击所造成的。与之相反的，当公司困于资本结构时——即资本中存在太多债务，就会出现金融困境。金融困境的核心问题通常是企业囿于过去债务无法为新项目提供资金支持（即使这些项目是盈利的）。此外，经营状况良好时金融性困境也有可能存在，这种现象叫做债务积压。造成债务积压的原因既可能是现有的债权人已经对未来项目的收入有索取权，还可能是因为市场的流动性不足，无法为项目提供融资。
2.具体性vs.系统性
简单来说，困境仅发生在一家公司之内的是为具体性困境，此外的其他形式则是系统性困境。理解二者的差别，首先，必须明确无论是金融性还是经济性的具体困境，并不会必然引发系统性危机，因为其危害可能并未扩散。但与之相反，系统性困境正是由于危害扩散并引发宏观经济成本所导致的。当一家公司的困境威胁到其他公司的生存时，就会出现系统性经济困境（因为困境正在蔓延）。由于困境蔓延，任何系统性危机都可能同时出现经济困境与金融困境。其次，具体性困境并非意味着完全不会影响其他公司，只要这种影响不会积极蔓延，其就不会被认定为是系统性困境的表现；反过来，如果一个企业因其重要性或规模导致其所处困境有蔓延的危险，那么它自身的具体性困境也可能会演变为系统性的困境。
B.适用于各困境类型的工具
如前文所述，作者将政府措施可能针对的市场困境分为四类，每一类均可通过特定措施来解决。有针对性的补贴适用于具体性经济困境，一般刺激计划可用于解决系统性经济危机，救助是针对系统性金融危机的，而破产程序则适用于具体性金融困境。
1.针对具体性经济困境的补贴
补贴通常以贷款或直接付款的形式进行转移，以缓解特定个人、公司或行业的经济困境。这种转移可能为个人提供人道主义救济，或拯救某一特定公司或行业免于破产，通常是出于政治或道德原因（尚无有效论据认为政府在面对单个主体经济困境时应当进行直接干预）。补贴的目的不是为了阻止困境蔓延，而是为了减轻或逆转现有困境，因此成为了应对具体性经济困境的恰当选择。
在当下新冠肺炎疫情流行中提供补贴所涉及的道义和政治考虑，与其他情况并无不同，同样存在该救济谁的道德问题与补贴滥用的政治问题。作者强调，需要额外注意的是，近代史上很少有事件能像新冠肺炎疫情这样，对世界产生如此直接的影响，一方面，疫情肆虐可能会使政府对通过补贴缓解经济下行压力产生强烈的政治欲望；另一方面，当政府对补贴对象具有政治偏好时，可能会引发公众对补贴对象的的强烈不满。
2.针对系统性经济困境的刺激
某些情况下的经济困境可能是系统性的，这就需要政府进行旨在刺激系统性经济活动的转移支付。转移支付的目的是启动经济活动并阻止经济困境的蔓延，所以它们通常针对广泛的市场或行业，而非特定的公司或个人。当单个企业倒闭的影响会广泛蔓延到其他企业和消费者时，由此导致的系统性成本最为明显。假如市场运作完美，好公司在坏公司倒闭后仍正常运行，就不存在系统性成本问题。反过来，受疫情影响，维持整体经济运行的协调成本很高并很难区分其中企业的好坏，加之受限于公共卫生政策，市场机制对总供给与总需求变化的调整变缓，经济困境就可能会外溢并造成系统性危机，给疫情结束后经济体系的恢复带来极高成本，这时就需要政府采取刺激措施以避免困境蔓延。
新冠肺炎爆发背景下，选择刺激措施的另一方面原因主要是由疫情期间维持整体经济关系存续所需要的协调与过渡成本决定的。如果疫情结束后，企业重建需要的协调和过渡成本，超过了政府采取刺激措施的成本，那么运用刺激措施在疫情期间维持企业就是更好的做法。但是关于协调和过渡成本的计算是十分困难的，作者认为主要原因在于，首先，关于疫情引发的困境期长度无法确定；其次，疫情过后的市场需求是否会复苏存在不确定性；第三，很难将受疫情影响的公司、行业与在正常经营过程中倒闭的公司、行业区分开来。如果回答成本计算的答案是太高或无法回答的话，政府这时更可能会采取一种直接的全市场或全行业的刺激措施，并在疫情结束后另行清算。
此外，作者强调，疫情中的应对系统性经济困境的刺激措施对中小型企业来说十分重要，当中小企业因收入枯竭而无法偿还债务时，其他程序和措施，如PPP计划，对中小企业的救济效果并不明显，因此要想对中小企业提供有效救济，更需要通过一项有针对性的、广泛且全面的刺激计划。
3.针对系统性金融困境的救助
金融系统的本质是相互关联，当一个公司的金融困境蔓延到整个金融系统，并导致实体经济中的其他公司陷入流动性风险时，就会引发系统性金融困境。此时，政府应对系统性金融危机的最佳方案是向金融体系注入流动性，其通常会采用贷款、担保、现金或其他方式将流动性注入私营机构。2008年金融危机中政府所采取的救助措施就是为金融体系注入流动性的典型。前文提到，进行金融救助最好由行政部门的监管机构实施。此外还需在事后效率、公平、道德风险和管理成本之间取得平衡。金融救助中，最简单最直接的方式就是直接向大型机构而非个体提供救助以增强流动性，这就使公平与管理成本之间的关系极为紧张。那么直接向个人提供的救助能否缓和公平与管理成本之间的关系？作者认为目前还无法确定。但就事后效率而言，财政救助措施在某些程度上避免了可能发生的危机，这足以证明其是成功的。
4.针对具体性金融困境的破产程序
破产法是专为解决公司（或个人）所遇到的具体性金融困境的制度设计，这一点毫无疑问。作者强调，与之相比更重要的是这一论断的反面推论——即破产法不是解决具体性经济困境的工具，它无法支付未来账单，也无法创造需求。这一点很好理解，例如，如果一家餐馆面临没有顾客的经济困境，破产法并不能创造收入来支付员工工资或房屋租金。那么新冠肺炎爆发以来，小企业的破产申请并未如人们预期那般暴涨似乎就可以解释了。疫情所导致的经济困境对小企业来说是无法克服的，它们要么存在要么终止，选择终止的小企业甚至会跳过破产程序，因为破产程序对他们而言没有任何好处。同受疫情影响的大企业则与之相反，因为经济困境对大企业而言只是暂时的，在疫情得到缓解后，大企业的大部分资产仍是可用状态，其可以通过转移所有权来解决因一时的经济困境所导致的金融困境，而这些转移均可通过破产程序实现。
类似的，作者认为，破产法也并非适用于解决系统性困境的工具。首先，破产法所提供的是一个逐案处理的机制，当困境蔓延至全社会时，解决系统性困境需要在宏观层面采取协调一致的行动，而破产制度并非宏观经济工具，通过分散的程序分别处理每个公司并无意义。其次，以破产申请为系统性救助条件会错失大量有实际救助需求而未申请破产的公司。第三，只有在破产情况下才能获得的救济可能会破坏申请破产的动机，尤其在破产成本很高时。这会吸引本不应申请破产的公司进入破产程序，而有切实需求的小公司则无法获得破产程序之外的救济。同理，反过来看，以没有破产申请为救济条件，或者以其他方式将破产公司排除在救济之外也并非正确，如CARES法案，因为系统性救助措施对破产的态度应该是中立的。
三、关于新冠肺炎
对破产制度影响的思考
既然破产不是应对系统性困境或经济困境的合适工具，那么就存在一个问题——破产制度本身会不会成为新冠肺炎疫情的牺牲品？换言之，新冠肺炎疫情将会对破产制度带来什么影响？作者认为，这一问题的出现是由于疫情中受到具体性金融困境影响的企业数量增加导致的。如果疫情对经济造成系统性破坏的浪潮袭来（当然这种情况可能会由于早期的刺激计划而推迟，但最终还会在计划终止时来临的话），这种困境可能会激励更多中小企业来申请破产。坚持这种情况必然发生的人认为，当下应该增加法官数量或其他资源来实现对破产制度的支持，但作者对此并不赞同。作者认为，第一，从过去来看，大危机下，中小企业在破产程序中的进展并不顺利，大多会在浪费掉企业的残存价值后进入第7章的清算程序，最后走向倒闭，这时破产制度并不能为他们提供必要救济。第二，如果认为这一浪潮必然来临并有能力对其采取行动，人们更应该做的是阻止它的发生而非依靠其他制度来化解危机。第三，增加破产法官以筹备更多破产法官可能涉及地方选民和政治角力，从而导致面临比昂贵的救市或刺激计划更多的政治障碍。最后，作者得出结论认为，疫情中，政府的行动应当是采取适当手段解决特定问题。如果根本目的是阻止系统性困境，那么政府应该提供刺激，而不是花费资源来加强对特定财政困境的救助措施。
四、结论
在应对新冠肺炎所造成的市场困境时，只有了解危机的本质和政府干预的目的，才能进一步理解何为适当的政府措施。在金融困境中，政府可能希望救济受到影响的特定公司，或者他们可能更希望稳定金融市场；在经济困境中，他们的目标可能是阻止危机的蔓延。每个具体的目标都暗示了政府应当选择的措施，但在当下，政府的措施选择并非最理想的，也并未完全应对新冠肺炎所造成的系统性经济挑战，眼下适当的应对措施需要根据具体问题的性质，对小企业进行进一步的有针对性救济，而不是盲目依靠破产制度。
文章来源：
Anthony J. Casey,Bankruptcy & Bailouts, Subsidies & Stimulus,The Government Toolset for Responding to Market Distress,The University of Chicago Legal Forum, Vol.63, pp.63-92(2021).
责任编辑：张钰